江西省新余市紀委監(jiān)委不斷強化紀檢監(jiān)察干部對執(zhí)紀執(zhí)法貫通理念的理解運用，建立“通報講評”機制，針對實踐中發(fā)現(xiàn)的難點問題及時分析講解，提升案件辦理質效。圖為該市紀委監(jiān)委案件審理室圍繞新修訂的紀律處分條例，解讀紀法銜接條款的理解運用。黃磊 攝
特邀嘉賓
冷漢軍湖北省紀委監(jiān)委案件審理室主任
曹星宇四川省紀委監(jiān)委第十五紀檢監(jiān)察室主任
李 冰遼寧省大連市紀委監(jiān)委第二紀檢監(jiān)察室主任
習近平總書記強調，“健全統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)紀執(zhí)法工作機制，把適用紀律和適用法律結合起來”。執(zhí)紀執(zhí)法貫通的內(nèi)涵要義是什么？新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》)在促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通方面做了哪些修訂完善？有何重要意義？實踐中，貫徹落實執(zhí)紀執(zhí)法貫通要求的重點是什么？怎樣提高紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀執(zhí)法貫通能力？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行探討。
執(zhí)紀執(zhí)法貫通的內(nèi)涵要義是什么？深化紀檢監(jiān)察體制改革以來，在促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通方面有哪些制度性成果？
冷漢軍：新修訂的《條例》總結實踐經(jīng)驗，在總則第四條中增寫“執(zhí)紀執(zhí)法貫通”這一總體要求，對推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展具有重要意義。紀檢監(jiān)察機關作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責機關，既審查黨員違紀問題，又調查公職人員職務違法犯罪問題，通過紀法雙施雙守，實現(xiàn)執(zhí)紀審查和依法調查有序銜接、相互貫通，促進執(zhí)紀執(zhí)法同向發(fā)力、精準發(fā)力。
執(zhí)紀執(zhí)法貫通體現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國在理論理念上的貫通。黨紀和國法都是管黨治黨、治國理政的基本依據(jù)，目標一致、功能相同、優(yōu)勢互補。從本質上看，黨紀和國法都是黨和人民意志的體現(xiàn)；從維度上看，黨紀和國法內(nèi)在統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系，形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局；從功能上看，黨紀和國法具有手段的相似性和目的的一致性。執(zhí)紀執(zhí)法貫通就是在黨的領導下，一體用好黨紀國法“兩把尺子”，落實依規(guī)治黨與全面依法治國統(tǒng)籌推進、一體建設的要求，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
執(zhí)紀執(zhí)法貫通體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察在體制機制上的貫通。國家監(jiān)察體制改革以來，紀委監(jiān)委合署辦公，在同級黨委和上級紀委雙重領導下履行紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職能，形成統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)紀執(zhí)法領導體制和工作機制。如，建立紀檢與監(jiān)察、執(zhí)紀與執(zhí)法有效銜接、統(tǒng)一的信訪舉報制度、監(jiān)督檢查制度、線索處置制度、審查調查制度、案件審理制度等，通過制度上的貫通，形成整體統(tǒng)籌、上下一體、橫向協(xié)作、指揮靈敏的運行機制，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。
執(zhí)紀執(zhí)法貫通體現(xiàn)紀律審查和監(jiān)察調查在程序措施上的貫通。通過優(yōu)化工作程序，使執(zhí)紀審查和依法調查、黨紀處分和政務處分、黨內(nèi)問責和監(jiān)察問責精準有序對接，執(zhí)紀手段權限與執(zhí)法手段權限配合使用，執(zhí)紀執(zhí)法一體推進。如，在立案環(huán)節(jié)，對黨員監(jiān)察對象同時存在違紀問題和職務違法犯罪問題的，一般同時辦理黨紀、監(jiān)察立案手續(xù)；在證據(jù)收集、措施使用上，一般對違紀證據(jù)和違法證據(jù)同步調取，盡量做到證據(jù)形式標準的統(tǒng)一，最大化發(fā)揮制度優(yōu)勢；在案件審理工作中貫通執(zhí)紀執(zhí)法，全面審核“紀、法、罪”，把適用紀律和適用法律結合起來，做到黨紀處分與政務處分相匹配。
曹星宇：實現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法，是深化紀檢監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求，也是紀檢監(jiān)察機關高效順暢履行職責的關鍵。深化紀檢監(jiān)察體制改革以來，促進紀法貫通、法法銜接的各項制度不斷完善。黨的二十大通過的黨章修正案增寫“推動完善黨和國家監(jiān)督體系”，為進一步在深化紀檢監(jiān)察體制改革中促進紀法貫通、法法銜接提供了黨內(nèi)法規(guī)支撐；憲法的修改及監(jiān)察法的頒布，對國家機構作出了重要調整和完善，為中國特色國家監(jiān)察體制搭起了基本框架，為推動實現(xiàn)紀法貫通、法法銜接提供了法律依據(jù)；紀律處分條例作為黨內(nèi)基礎性法規(guī)，堅持紀法分開、紀嚴于法、紀在法前，同時，強調紀法貫通、法法銜接。上述黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)為有效實現(xiàn)紀法貫通、法法銜接搭建起了“四梁八柱”。監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則和監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定為紀法貫通、法法銜接明確了程序規(guī)范，與刑事訴訟法、刑法等國家法律實現(xiàn)有效銜接。公職人員政務處分法、監(jiān)察法實施條例等法律法規(guī)，進一步完善紀法貫通、法法銜接工作機制。此外，中央紀委國家監(jiān)委還制定或會同有關單位出臺了《紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查審查調查措施使用規(guī)定》《查辦黨員和公職人員涉嫌違紀職務違法職務犯罪案件協(xié)作配合工作機制》《關于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見(試行)》等一系列制度規(guī)范。日益完善的制度體系對于構建相互協(xié)調、相互制約，紀法順暢貫通、法法有序銜接的工作機制提供了有效支撐，確保紀檢監(jiān)察各項工作在規(guī)范化、法治化、正規(guī)化軌道上運行。
《條例》在促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通方面做了哪些修訂完善？有何重要意義？
曹星宇：新修訂的《條例》，一是完善了紀法銜接條款，第三十條規(guī)定，對有破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、違反治安管理、違反國家財經(jīng)紀律等行為的黨員視情節(jié)輕重給予處分，對有嫖娼或者吸食、注射毒品等喪失黨員條件、嚴重敗壞黨的形象行為的黨員應當開除黨籍。二是促進了黨紀政務等處分相匹配，第十一條明確，對于受到撤銷黨內(nèi)職務處分的黨員，同時在黨外組織擔任職務的，應當建議黨外組織撤銷其黨外職務；第四十一條規(guī)定，擔任職級、單獨職務序列等級的黨員干部違犯黨紀受到處分，需要對其職級、單獨職務序列等級進行調整的，參照關于黨外職務的規(guī)定執(zhí)行；第三十五條要求，對黨員依法受到撤職以上處分的，應當依照本條例規(guī)定給予撤銷黨內(nèi)職務以上處分。三是借鑒國家法律有關規(guī)定，充實完善從輕減輕處分情形、黨紀處分影響期計算規(guī)則、共同違紀數(shù)額認定標準、經(jīng)濟損失計算規(guī)則等內(nèi)容，推動形成黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局。
這些修訂完善，為進一步實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法有序銜接、適用紀律和適用法律有機融合明確了方向，對于堅持貫徹紀嚴于法、紀在法前，貫通規(guī)紀法，銜接紀法罪，推動綜合運用黨紀國法規(guī)定的各種懲戒措施，提供了更系統(tǒng)、更規(guī)范、更具體的依據(jù)和支撐。
冷漢軍：《條例》立足執(zhí)紀執(zhí)法工作實際，與組織處理規(guī)定、問責條例等黨內(nèi)法規(guī)貫通協(xié)調，與公職人員政務處分法、監(jiān)察法實施條例、刑法等國家法律法規(guī)有效銜接，進一步嚴密制度規(guī)范，把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，對綜合運用黨紀國法規(guī)定的各種懲戒措施，做到精準執(zhí)紀、紀法協(xié)同具有重要意義。
一是進一步增強監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法嚴肅性�！稐l例》堅持把紀律挺在前面，通過充實調整紀法銜接條款，更好織密制度籠子，完善對違法犯罪黨員的紀律處分規(guī)范。如，《條例》第三十條通過不完全列舉方式將其他違法行為細化為破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、違反治安管理、違反國家財經(jīng)紀律等，并單列一款明確規(guī)定對有涉黃涉毒等喪失黨員條件、嚴重敗壞黨的形象行為的黨員應當開除黨籍，統(tǒng)一執(zhí)紀執(zhí)法尺度。
二是進一步增強監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法協(xié)同性。黨紀政務處分等相互匹配是紀檢監(jiān)察機關執(zhí)紀執(zhí)法的一條重要原則。《條例》聚焦實踐問題，總結經(jīng)驗做法，針對具有黨員身份的公職人員既違紀又違法的，新增第二十八條，明確要求做到黨紀政務等處分相匹配，第十一條、第三十五條、第四十一條對該要求進行細化。同時，《條例》探索與組織處理規(guī)定、問責條例等制度有機銜接，如新增的第十四條第一款明確黨紀處分和組織處理可以合并使用，新增的第一百三十七條明確濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任造成不良影響的處分規(guī)定等，推動形成懲戒合力。
三是進一步增強監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法有效性。紀法貫通不僅是在目標任務、措施適用等方面貫通，更重要的是紀法理念的相互融合；法法銜接也不僅是證據(jù)標準、案件處理等方面的銜接，更重要的是法治理念的共同遵循。《條例》充分借鑒吸收國家法律法規(guī)的法治理念及相關法律原則、認定規(guī)則，從而使紀理與法理的融合更加緊密，紀法貫通更加順暢，執(zhí)紀執(zhí)法更加精準有效。如，參考刑事法律規(guī)則，《條例》第二十六條對于經(jīng)濟方面共同違紀的處分，將“按照個人所得數(shù)額”修改為“按照個人參與數(shù)額”；第四十二條進一步完善經(jīng)濟損失計算標準；第四十三條規(guī)定對主動上交的違紀所得和經(jīng)濟損失賠償應予接收處理，以解決執(zhí)紀審查難題，促進適用紀律和適用法律雙向融合。
實踐中，貫徹落實執(zhí)紀執(zhí)法貫通要求需重點把握哪些方面？怎樣提高紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀執(zhí)法貫通能力？
李冰：紀檢監(jiān)察機關作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察專責機關，必須堅持紀法雙施雙守，用好黨紀和國法“兩把尺子”，在監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法各環(huán)節(jié)實現(xiàn)紀法貫通銜接。
一是紀法思維的轉換融通。黨紀、國法都是管黨治黨、治國理政的基本依據(jù)，目標一致、功能相同、優(yōu)勢互補，不可偏廢。紀檢監(jiān)察干部在審查調查工作中，要樹立黨章黨規(guī)黨紀和國家法律法規(guī)的維護者和執(zhí)行者的主體意識，貫通運用紀法措施對違紀違法涉及的“人、權、事”查清楚、弄明白，運用紀法“兩把尺子”對黨員干部違紀違法行為全面調查，充分評價。要堅決摒棄重紀輕法或重法輕紀的單一性思維，避免“紀法不分、以紀代法”和“以法代紀、以刑代罰”，增強紀法貫通意識。
二是紀法規(guī)定的貫通運用。黨的十八大以來，促進紀法貫通、法法銜接的各項制度不斷完善，為構建紀法順暢貫通、法法有序銜接的工作機制提供了有效支撐。實踐中，要重點把握審查措施與調查措施的貫通，除只有監(jiān)委可以采取的措施，如留置、搜查、訊問、通緝等，紀委和監(jiān)委可以采取的措施種類多數(shù)一致，且在使用權限和要求上也基本一致。這就需要紀檢監(jiān)察干部對黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法律法規(guī)等規(guī)定和政策全面熟悉掌握，深刻把握紀法貫通的內(nèi)在邏輯、銜接規(guī)定、貫通依據(jù)，提升貫通運用和執(zhí)行的工作能力。
三是證據(jù)標準的準確把握。紀檢監(jiān)察機關執(zhí)紀執(zhí)法工作一體決策、一體運行，執(zhí)紀執(zhí)法活動中對“紀、法、罪”的不同證據(jù)標準也要貫通運用。執(zhí)紀執(zhí)法工作都要求全面、客觀收集、鑒別證據(jù)，查明違紀違法事實，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。實踐中，“紀、法、罪”分屬三個不同的評價體系，既相互貫通，又不完全等同，對“事實清楚、證據(jù)確鑿”的具體把握也存在梯度和層次差異。審查調查工作中，要注意避免對黨員干部違紀違法事實的證據(jù)標準把握不嚴、取證不足的問題，或者機械套用職務犯罪案件的證據(jù)審查標準、過度取證的問題。
曹星宇：深化紀檢監(jiān)察體制改革以來，在黨的堅強領導下，紀委監(jiān)委合署辦公，履行紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職能，這就必然要求紀檢監(jiān)察干部既要知紀、也要懂法，還要做到融會貫通。具體而言，一是要在樹立執(zhí)紀與執(zhí)法貫通的理念上下功夫。紀檢監(jiān)察干部要形成執(zhí)紀和執(zhí)法相貫通的意識，既要審查違紀問題、又要調查職務違法犯罪問題，既要考慮紀的因素、又要兼顧法的內(nèi)容，既要用紀言紀語、又要用法言法語，把監(jiān)察法和刑事法律銜接起來，提升紀檢監(jiān)察工作質量。紀檢監(jiān)察干部要牢固樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識，始終以法治思維和法治方式執(zhí)紀執(zhí)法。
二是要在夯實紀法業(yè)務素養(yǎng)上下功夫。既要將《條例》與監(jiān)察法、公職人員政務處分法、刑法、刑事訴訟法等一體學習、貫通把握，跟進學習中央紀委國家監(jiān)委發(fā)布的執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例，努力在運用紀律和法律兩種本領上成為行家里手；又要加強紀檢監(jiān)察理論研究，深刻把握紀理與法理的內(nèi)在邏輯關系，把握反腐敗階段性特征、變化規(guī)律，準確規(guī)范運用“四種形態(tài)”，探索一體推進“三不腐”的有效途徑。
三是要在強化實踐磨煉上下功夫�！暗对谑夏ィ嗽谑律暇殹�。在監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法中，要主動作為、勤奮敬業(yè)，不斷積累經(jīng)驗；要用心、用腦，不斷學習借鑒、取長補短；要善于總結，每一項工作，都要主動總結得失，經(jīng)驗要在今后工作中繼續(xù)發(fā)揚，教訓要在今后工作中盡力避免。
如何用好紀律和法律“兩把尺子”，從政治上、紀法上全面評價違紀違法干部？
冷漢軍：一是講政治，從政治高度審視個案處理。無數(shù)案例證明，黨員“破法”無不始于“破紀”，必須把紀律挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前。嚴明黨的紀律首要的就是嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩，帶動各項紀律全面從嚴。在具體案件中，要堅持從政治上看、從政治上辦，首先審核黨員干部能不能做到“兩個維護”、黨中央決策部署有沒有得到落實，既看到違紀違法行為本身及后果，更要看到違紀違法行為背后反映出的政治生態(tài)，既見“樹木”又見“森林”，用紀律的尺子進行衡量和充分評價。
二是講證據(jù)，堅持紀法雙施雙守。準確把握“紀、法、罪”三類案件的證據(jù)標準，對違紀違法、職務犯罪問題同步審查調查、一體審核把關。要堅持事實為上、證據(jù)為王，全面查清事實，既收集固定證明有錯或錯重的證據(jù)，也收集固定證明無錯和錯輕的證據(jù)，有理有據(jù)地作出綜合考量。在處理上，要運用紀法“兩把尺子”衡量，堅決防止“以紀代法”或“以法代紀”，同時注重事實、性質認定和量紀輕重檔次等方面相互匹配，實現(xiàn)紀法有效貫通又不彼此代替。
三是講情理，貫通運用政策策略。紀檢監(jiān)察工作歸根到底是做人的工作，要真正實現(xiàn)教育人、改造人、挽救人的目的，就必須統(tǒng)籌運用黨性教育、政策感召、紀法威懾。要堅持嚴格執(zhí)紀執(zhí)法與講求政策策略相統(tǒng)一，準確規(guī)范運用“四種形態(tài)”，綜合考慮事實證據(jù)、認識態(tài)度、紀法標準，具體問題具體分析，依據(jù)不同情形給予相應處理，實現(xiàn)紀法情理貫通融合。
四是講效果，體現(xiàn)辦案目的。習近平總書記指出，“全面從嚴治黨的目的不是要把人管死”，“而是要通過明方向、立規(guī)矩、正風氣、強免疫，營造積極健康、干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)和良好環(huán)境”。要嚴格落實“三個區(qū)分開來”，完善容錯糾錯機制，推動跟蹤回訪經(jīng)�；�、澄清正名制度化、關心關愛具體化，激勵廣大干部敢于擔當、積極作為，實現(xiàn)政治效果、紀法效果、社會效果的有機統(tǒng)一。
李冰：一是堅持從政治的高度把握審查調查工作，揭示違紀違法問題本質。黨員干部違紀違法甚至滑向腐敗犯罪的深淵，最根本原因是政治變質。紀檢監(jiān)察機關作為政治機關，要堅持從政治上看、從政治上查，審視背后的政治問題。審查調查首先從政治紀律查起，從政治規(guī)矩嚴起，要通過查處黨員干部違紀、職務違法犯罪案件，維護黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的嚴肅性。如，“搞兩面派、做兩面人”這種具有“表里不一”特性的違紀行為，必然是政治問題和其他問題相互交織，因此，不能單純查處面上問題，卻對黨員干部的政治品德問題不聞不問，對違紀違法行為給政治生態(tài)造成的嚴重破壞視而不見，必須深挖根源、對癥下藥，達到凈化修復政治生態(tài)目的。
二是堅持以事實為依據(jù)、以紀法為準繩，精準認定違紀違法事實。實事求是是紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展的生命線，是準確運用紀律和法律“兩把尺子”的前提和基礎。審查調查應當嚴格依照法定權限、規(guī)則、程序開展，客觀全面核查問題，收集包括時間、地點、經(jīng)過、手段、動機、目的、危害后果等與定性量紀有關的全部事實要素，以確實充分且經(jīng)法定程序查證屬實的證據(jù)為依據(jù)。在此基礎上，以黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)為準繩，從“紀、法、罪”三個層面對違紀違法事實全面評價。在評價時，要堅持紀嚴于法、紀在法前，強調黨員干部區(qū)別于普通公民的政治責任，嚴格用紀律的尺子衡量黨員干部行為，同時做到適用紀律和適用法律有機融合，黨紀政務等處分相匹配，對涉嫌犯罪問題移送檢察機關審查起訴。
三是堅持“懲前毖后、治病救人”一貫方針，做到紀法情理貫通融合。要堅持把嚴的基調和落實“三個區(qū)分開來”有機結合起來，準確規(guī)范運用“四種形態(tài)”，做到嚴有標準、寬有尺度，寬嚴相濟。在審查調查過程中，不能只查違紀違法問題不查違紀違法情節(jié)，要重視被審查調查人提出的合理意見或辯解，充分保障黨員干部的合法權益。要綜合考慮被審查調查人思想態(tài)度、客觀環(huán)境、性質程度、后果影響等情況，全面、客觀、歷史、辯證地看問題，努力將嚴格執(zhí)紀執(zhí)法與講求政策策略有機結合，實現(xiàn)“三個效果”有機統(tǒng)一。（中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 劉一霖）